II. BASLE’IN TEMEL PRENSİPLERİ, TÜRKİYE’DEKİ MEVCUT UYGULAMA VE BANKALAR KANUNU TASARISI

1. Etkin Banka Denetiminin Önkoşulları

1.Basle Komitesi bağımsız ve özerk bir bankacılık gözetim komitesinin kurulmasını, bu Komitenin amaçları ile sorumluluk ve yetkilerinin yasa ile açıkça tanımlanmasını öngörmektedir. Söz konusu Komite, teknoloji, mali kaynak ve personel açısından yeterli kaynaklarla donatılmalıdır. Gözetim sisteminin, bankaların kuruluş izinleri ve gözetimlerinin devamlılığının sağlanmasına; güvenilir ve sağlıklı bir sistem için yasalara uyum zorunluluğuna, gözetim elemanlarının yasal olarak korunmasına ilişkin hükümler içeren bir yasal çerçevesi de olmalıdır.Ayrıca, Komitenin banka bazında idari tedbirler alma ve idari yaptırımlar uygulama yetkisi bulunmalıdır. Elde edilen bilgilerin gözetim otoritelerince paylaşılması ve bu tür bilgilerin gizliliği yasal düzenlemelerde yer almalıdır.

Mevcut uygulamada bankalar Hazine Müsteşarlığı bünyesinde faaliyet gösteren “Bankalar Yeminli Murakıpları Kurulu” vasıtasıyla denetlenmektedir. Ayrıca, Banka Kambiyo Genel Müdürlüğünün görevleri arasında ilgili mevzuatı hazırlamak, uygulamak, mevzuatın uygulanmasını izlemek bulunmaktadır. Bunun yanısıra, mali sektöre ilişkin iç ve dış gelişmeleri izlemek, değerlendirmek, T.C.Merkez Bankası ile mali sektörle ilişkili konularda irtibatın sağlanması görevi Banka Kambiyo Genel Müdürlüğü tarafından yürütülmektedir.

T.C.Merkez Bankası bünyesinde 1986 yılında faaliyete geçen “Gözetim Sistemi” yasal dayanağını 1211 sayılı T.C.Merkez Bankası Kanununun 4,40,43,44 ve 52nci maddelerinden almaktadır. Ancak, söz konusu maddeler para arzının ve ekonominin likiditesinin düzenlenmesine yönelik olup, Banka’nın bu konuda açıkça tanımlanmış bir yetkisi bulunmamaktadır.

Bankalar Kanunu Tasarısıyla, denetim ve gözetim yetkisinin daha etkin bir şekilde kullanılmasını teminen, 3182 sayılı Kanunun çeşitli maddelerinde yer alan ve daha önce Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakana veya Bakanlar Kuruluna ait olan yetkilerin, Kanunun uygulanmasına ilişkin temel ilkeleri belirleme işlevine ve siyasi otoriteden bağımsız karar alma yetkisine sahip, özerk statüde “Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu”na devredildiği görülmektedir. Tasarı bu haliyle, Basle Komitesinin “Etkin Banka Denetiminin Önkoşulları” başlığı altında yer alan sorumlu otoritenin görev, yetki ve sorumluluklarının Kanunda açıkça yer alması koşulunu yerine getirmektedir.

Karar Taslağının 3ncü maddesinde düzenlenen “Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu”nun karar organı “Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu”dur. Kurul; yedi üyeden müteşekkil olup, üyeler Maliye Bakanlığı, DPT, Merkez Bankası, Türkiye Bankalar Birliği ve Sermaye Piyasası Kurulunca önerilecek ikişer adaydan birinin ve Hazine Müsteşarlığınca önerilecek dört adaydan ikisinin Bakanlar Kurulunca atanması suretiyle göreve başlamaktadır. Kurul başkan ve üyeleri 6 yıl için göreve gelmekte ve görev süreleri dolmadan herhangi bir şekilde görevlerine son verilememektedir. Böylece, Kurulun özerk bir yapıya kavuşturulmasına çaba gösterilmiştir.

3182 sayılı Kanunun 62nci maddesi gereğince, Kanun’da sayılan idari tedbirlerin alınması konusunda Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakanlık yetkilidir. Ancak, 3182 sayılı Kanunun “İdari Denetim” başlıklı 63ncü maddesi 512 sayılı KHK ile yürürlükten kaldırıldığı için, sorumlu otoritenin banka bazında idari tedbirler alma ve idari yaptırımlar uygulama yetkisi sınırlı kalmaktadır.

Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumuna, Tasarının “Denetlemeler Sonunda Alınacak Tedbirler” başlıklı 14ncü maddesi ile banka bazında idari tedbir alma yetkisi tanınmıştır. Tasarının “İdari Suç ve Cezalar” başlıklı 21nci maddesi ile yaptırımlar uygulama yetkisi de Kurula verilmiştir.

Basle Komitesinin prensipleri arasında, elde edilen bilgilerin gözetim otoritelerince paylaşılması ve bu tür bilgilerin gizliliğinin yasal düzenlemede yer alması da bulunmaktadır. 3182 sayılı Kanunun 83ncü maddesi sıfat ve görevleri dolayısıyla bankaya ya da müşterilerine ait sırları bu konuda kanunen açıkça yetkili kılınan mercilerden başkasına açıklayan banka mensupları hakkında cezai hükümler içermektedir. Bankalar Yeminli Murakıplarının bu konudaki sorumlulukları 85nci maddede düzenlenmiştir. Elde edilen bilgilerin gözetim otoritelerince paylaşılması konusu ise 3182 sayılı Kanunun 90ncı maddesinde düzenlenmiş olup, paylaşımın karşılıklılık ilkesinin gözetilmesi suretiyle mümkün olacağı vurgulanmıştır.

Bankalar Kanunu Tasarısının 3ncü maddesinin 8inci fıkrası ile Kurul üyeleri ile Kurumun her türlü personelinin çalışmaları ve denetlemeleri sırasında ilgililere ve üçüncü kişilere ait öğrendikleri sırları açıklayamayacakları düzenlenmiştir. Söz konusu maddenin 10uncu fıkrası ise, elde edilen bilgilerin diğer ülkelerin gözetim otoriteleri ile paylaşılmasına ilişkindir.
 

2. Faaliyet İzni ve Yapı

2.Basle Komitesi bankaların faaliyet alanlarının açıkça tanımlanması ve “Banka” kelimesinin kullanımının mümkün olduğu kadar kontrol altında tutulmasını öngörmüştür.

Mevcut uygulamada, bankaların kuruluşu 3182 sayılı Kanunun IInci Bölümünde, faaliyete geçmeleri ise IIIncü Bölümünde düzenlenmiştir. Bu çerçevede, Kanunun “Mevduat Kabulüne Yetkili Olmayanlar” başlıklı 13ncü maddesiyle; 3182 sayılı Kanun ve özel kanunlarına göre yetkili olanlar dışında hiçbir gerçek veya tüzel kişinin mevduat toplayamayacağını, bankacılık işlemleri yapamayacağını ve ticaret ünvanlarında, ilan ve reklamlarında “banka” kelimesini kullanamayacaklarını hükme bağlanmıştır.

Kanun Tasarısının “Mevduata İlişkin Hükümler” başlıklı 10uncu maddesinin 1nci fıkrasında aynı hükümler korunmuştur.

3.Basle Komitesine göre, bankacılık faaliyetlerinin yapılmasına izin veren kurumun “faaliyet iznine ilişkin esasları belirleme” yetkisi ve bu kriterlere uygun bulunmayan başvuruları reddetme hakkı bulunmalıdır.

Faaliyet izni prosedürü; bankanın ortaklık yapısı, genel müdür ve diğer üst yöneticilerin nitelikleri, faaliyet planı, iç denetim mekanizması, sermaye yeterliliğini de içerecek şekilde bankanın mali yapısına ilişkin projeksiyonların değerlendirilmesinden ibarettir. Ayrıca, başvuru sahibinin yabancı bir banka olması durumunda, ilgili ülkenin denetim ve gözetim otoritelerinin onayının alınması gerekir.

Basle Komitesinin temel prensibi ışığında mevcut durum incelendiğinde, bankacılık faaliyetlerinin yapılmasına izin veren kurumun Bakanlar Kurulu olduğu, faaliyet iznine ilişkin esasları belirleme yetkisinin ise Hazine Müsteşarlığına ait olduğu ortaya çıkmaktadır. Buna ilaveten, Hazine Müsteşarlığı, Kanunda belirtilen kriterlere uygun bulunmayan başvuruları reddetme hakkına da sahiptir.

Mevcut uygulamada, bankaların kuruluşu 3182 sayılı Kanunun IInci Bölümünde, 4 ila 9uncu maddeleriyle düzenlenmiştir. “Bankacılık İşlemlerine ve Mevduat Kabulüne İzin” 3182 sayılı Kanunun 11nci maddesiyle, “Bankacılık İşlemleri Yapma ve Mevduat Kabulü İzinlerinin Kaldırılması” ise 12nci maddesiyle düzenlenmiştir. Bu çerçevede, Türkiye’de bir bankanın kurulması veya yabancı ülkelerde kurulmuş bir bankanın Türkiye’de ilk şubesini açması Bakanlar Kurulunun iznine tabidir. Bankalar Kanununun “Başvuru ve İzin” başlıklı 7nci maddesi uyarınca, bu konudaki usul ve esaslar Hazine Müsteşarlığı tarafından çıkartılan yönetmelikle tespit edilmiştir.

21 Haziran 1995 tarihinde yayımlanan “Bankaların Kuruluş ve Faaliyete Geçme Esaslarına İlişkin Yönetmelik” uyarınca, başvurular Müsteşarlığa yapılmaktadır. T.C.Merkez Bankası’nın görüşü alınarak başvurular incelenip, uygun görüldüğü takdirde Hazine Müsteşarlığı’nın bağlı bulunduğu Bakanlık izin verilmesini Bakanlar Kuruluna önermektedir.

Basle Komitesi; faaliyet izni prosedürünü; “..bankanın ortaklık yapısı, genel müdür ve diğer üst yöneticilerin nitelikleri, faaliyet planı, iç denetim mekanizması, sermaye yeterliliğini de içerecek şekilde bankanın mali yapısına ilişkin projeksiyonların değerlendirilmesinden ibarettir.” şeklinde tanımlamıştır. 3182 sayılı Kanunda yer alan hükümler bu paralelde olup, sadece, mali durum projeksiyonları ile başvuru sahibinin yabancı bir banka olması durumunda, ilgili ülkenin denetim ve gözetim otoritelerinin onayının alınması Kanunda düzenlenmemiştir.

Bankaların Kuruluş ve Faaliyete Geçme Esaslarına İlişkin Yönetmeliğin 3ncü maddesinin 3ncü fıkrasında, kurulacak bankanın faaliyet konuları hakkındaki analizler ile 3 yıllık hedefleri gösteren mali projeksiyonların başvuru esnasında Müsteşarlığa iletilmesi öngörülmüştür.

3182 sayılı Kanunun 6ncı maddesinin 2nci fıkrasında “..yabancı bankaların Türkiye’de şube açmalarına ilişkin olarak karşılıklılık ilkesinin gözetileceği düzenlenmiştir. Bu çerçevede; Türkiye’de şube açan ya da açmak isteyen yabancı bankaların kurulu bulundukları ülkelerde yabancı bankalar için aranan şartlar, Türk Bankalar Kanununun şartlarından daha ağır olduğu veya sonradan ağırlaştığı takdirde, Bakanlar Kurulu karşılık olarak ilgili yabancı bankalardan aynı şartları yerine getirmelerini isteyebilir. Bakanlar Kurulu, söz konusu talebe uymayan bankaların izinlerini iptal edebilir.

“Bankaların Kuruluş ve Faaliyete Geçme Esasları” Kanun Tasarısının 7nci maddesinde düzenlenmiştir. Söz konusu maddede, banka kuruluş izni ile yabancı bankaların şube açmalarına dair iznin, 7 üyeden müteşekkil Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulunun en az 5 üyesinin aynı yönde aldığı karara istinaden yapacağı öneri üzerine Bakanlar Kurulunca verileceği belirtilmiştir. İzin için yapılacak başvurular ve iznin verilmesine ilişkin esas ve usuller, Kurulun önerisi üzerine, Bakanlar Kurulunca çıkarılacak bir Yönetmelikle düzenlenecektir.

Ayrıca,Basle Komitesinin ilkesine paralel olarak Kanun Tasarısının aynı maddesinde yer alan faaliyet izni prosedürüne, banka kurucusu veya ortağı olmanın gerektirdiği mali güç ve itibara sahip olunması şartı ilave edilmiştir.

4.Basle Komitesi, banka gözetim otoritesinin, bir bankadaki önemli büyüklükteki hissedar paylarının ya da kontrol haklarının el değiştirmesine yönelik talepleri inceleme ve reddetme yetkisine sahip olması gerektiğini öne sürmektedir.

Mevcut uygulamada, 3182 sayılı Kanunun 5nci maddesinin 3ncü fıkrası uyarınca, hissedar paylarındaki değişimler ya da hisse devirleri Hazine Müsteşarlığının iznine bağlanmıştır.

Kanun Tasarısının “Bankaların Anasözleşme ve Ortak Değişiklikleri” başlıklı 8nci maddesinde; yukarıdaki hüküm korunmuş ve izin mercii’nin Kurul olduğu belirtilmiştir. Buna ilaveten, 3182 sayılı Kanuna açıklık getirmek amacıyla hazırlanıp, yürürlüğe konulan 11 No’lu Tebliğin 2nci maddesinde, mülkiyet el değiştirmese dahi banka yönetimini kontrol olanağı veren intifa hakkı ile oy hakkının edinilmesinde de Müsteşarlıktan izin alınması yönündeki hüküm “…Kurul’dan izin alınması” şeklinde değiştirilip, Tasarı metnine derc edilmiştir.

5.Basle Komitesi; bir banka tarafından yapılacak önemli boyuttaki ele geçirme faaliyetlerini ve yatırımlarının incelenmesini sağlayıcı kriterlerin oluşturulmasında bankacılık gözetim biriminin yetkili olması gerektiğini düşünmektedir. Buna bağlı olarak, bu türden oluşumların bankaya yeni riskler yüklemesi ya da gözetimin etkinliğini azaltmasına yol açmaması için bankacılık gözetim otoritesince kriterler belirlenmesi gerektiği vurgulamaktadır.

Mevcut uygulamada, 3182 sayılı Kanunun 70 ve 71nci maddesinde bir bankanın devir ve birleşimine ilişkin hususlar tanımlanmıştır. Bu çerçevede; devir ve birleşime ilişkin hususlarda kriterler belirlemeye ve izin vermeye Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakanlık yetkilidir.

Kanun Tasarısının “Bankaların Devir, Birleşme ve Tasfiyesi” başlıklı 18nci maddesinin 1inci fıkrası ile, Türkiye’de faaliyette bulunan bankalardan birinin diğer bir veya birkaç banka ile birleşmesi veya bütün borç, alacak ve mevduatını Türkiye’de faaliyette bulunan diğer bir bankaya devretmesi Kurulun iznine tabi tutulmuştur.
 

3. Bankaların İhtiyatlı Yönetimine Yönelik Düzenlemeler ve Yükümlülükler

6.Basle Komitesi banka gözetim otoritelerince, bankaların üstlendikleri riskleri yansıtacak şekilde asgari sermaye yükümlülüklerinin tanımlanması gerektiği üzerinde durmaktadır. Ayrıca, sermayeyi oluşturacak kalemlerin, sermayenin banka zararlarını karşılayabilmesi amacı gözönünde bulundurularak, tanımlanması gerekmektedir.

Mevcut uygulamada, 3182 sayılı Kanunun 56ncı maddesinin 3ncü fıkrası uyarınca, Hazine Müsteşarlığı bankaların mali bünyeleri ve kaynaklarının kullanımı ile ilgili standart rasyoları, bu rasyolar ile mali tabloların gerekli görüldüğü takdirde yayımlanmasına ilişkin usul ve esasları, TCMB ve Türkiye Bankalar Birliğinin görüşlerini alarak tespite yetkilidir. Bankalar bu cetvel, rapor ve mali tabloları Müsteşarlığa tevdi etmek ve tespit edilecek rasyolara uymak zorundadırlar.

Türkiye, BIS Basle Sermaye Uyum Anlaşması çerçevesinde sermaye yeterliliğine ilişkin düzenlemeyi ilk adapte eden ülkeler arasındadır. Bu çerçevede, HM’nca hazırlanan “Bankaların Sermaye Yeterliliğinin Ölçülmesine ve Değerlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Tebliğ” 1992 yılından bu yana yürürlüktedir. Sermaye tabanının risk ağırlıklı aktiflere oranı, aşamalı olarak artırılarak yüzde 8 ile sınırlandırılmıştır. Söz konusu Tebliğ, Basle Komitesinin belirlediği gerekleri karşılayacak niteliktedir.

Kanun Tasarısının “Hesap ve Kayıt Düzeni” başlıklı 13üncü maddesinin 1inci fıkrası uyarınca, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu, uluslararası ilke ve standartları dikkate alarak bankaların mali bünyeleri ve kaynaklarının kullanımı ile ilgili standart rasyoları, Türkiye Bankalar Birliğinin görüşlerini alarak tespite yetkili kılınmıştır.

7.Basle Komitesi; her gözetim sisteminin en önemli özelliklerinden birini; bankanın kredilendirmeye, yatırım yapmaya ve kredi ve yatırım portföyünü süreklilik içinde yönetmeye yönelik politika ve yöntemlerin bağımsız olarak değerlendirmesini yapabilmesiolarak belirlemiştir.

Mevcut uygulamada; genel kredi risk sınırları, dolaylı kredi ilişkileri, risk yoğunlaşmaları, kredi açma yetkileri ve kredilerin izlenmesine ilişkin düzenlemeler Bankalar Kanununun 38 ila 46ncı maddeleri ile düzenlenmiştir.

3182 sayılı Kanunun ilgili hükümleri, günün koşulları ve uluslararası genel kabul görmüş ilkeler dikkate alınmak suretiyle, Bankalar Kanunu Taslağının “Genel Kredi Sınırları, İştiraklere, Ortaklara, Mensuplara Kredi” başlıklı 11nci maddesi altında düzenlenmiştir. Bu çerçevede, risk yoğunlaşmasını önlemek amacıyla, tevdiatlar ile varlıkların satışından doğan alacaklar kredi kapsamına dahil edilmiş, bir kişiye doğrudan veya dolaylı olarak kullandırılan ve banka özkaynaklarının yüzde 10unu aşan krediler, Avrupa Birliğince de öngörüldüğü şekilde, büyük kredi olarak tanımlanmış ve bu tür kredilerin toplamının banka özkaynaklarının 8 katını aşamayacağı madde metnine işlenmiştir. Bir gruba açılabilecek dolaylı krediler ise banka özkaynaklarının yüzde 50si ile sınırlandırılmıştır.

Bunlara ilaveten, bankaların yurtdışına aktaracakları kaynakların izlenebilmesini teminen, yurtdışında iştirak edinilmesi Kurul iznine tabi tutulmuştur.

8.Banka gözetim otoritesi, bankaların aktif kalitesi ve kredi karşılıklarının yeterliliğinin değerlendirilmesine ilişkin politika ve yöntemlerini tatmin edici bulmalıdır.

Mevcut uygulamada; karşılıklara ilişkin düzenleme yapma yetkisi 3182 sayılı Kanunun 32nci maddesinin 3üncü fıkrası uyarınca Bakanlar Kurulundadır. 11 Ocak 1998 tarihinde yayımlanan 97/10497 sayılı BKK ile bankalarca verilen kredilerin niteliklerine uygun olarak muhasebeleştirilmesi ve değerlendirilmesi düzenlenmiştir. Söz konusu kararın uygulanmasına ilişkin usul ve esasları belirlemek ve uygulamaya açıklık getirmek amacıyla HM’nın 1 sayılı Tebliği 17 Şubat 1998 tarihinde yayımlanmıştır.

Kanun Tasarısının 11nci maddesinin 12nci fıkrası uyarınca, bankalar krediler ile diğer alacaklarından doğmuş veya doğması beklenen zararları karşılamak amacıyla karşılık ayırma yükümlülüğüne tabi tutulmuşlardır. Bu konuda düzenleme yapma yetkisi, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulunun önerisi üzerine Bakanlar Kurulundadır. (Kanun Tasarısının 3ncü maddesinin son fıkrasına göre, Kurum Kurul kararıyla Kanunun uygulanmasına ilişkin yönetmelik ve tebliğ çıkarmaya yetkilidir.) Uygulamaya açıklık getirmek üzere, Kurum konuyla ilgili Tebliğ yayımlayabilecektir.

Bankaların varlıkları, alacakları, özkaynakları, borçları, kar ve zarar hesapları arasındaki ilgi ve dengelerin ve mali bünyeyi etkileyen diğer tüm unsurların tespit ve tahlili Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu adına Bankalar Yeminli Murakıplarınca yapılacaktır. Yukarıda sayılan düzenlemelere ilişkin bankaların uygulamalarının değerlendirilmesi Bankalar Yeminli Murakıplarının görevleri arasındadır.

9.Banka gözetim otoritesi, bankaların portföylerindeki yoğunlaşmayı saptayabilecek bir portföy yönetim sistemine (yeterli kapasitede bilgi iletişim ağı) sahip oldukları konusunda tatmin olmalıdır. Ayrıca, gözetim otoritesinin bir kişiye veya gruba verilebilecek kredileri sınırlandırmaya ilişkin esasları belirleme yetkisi de bulunmalıdır.

Mevcut uygulamada, bir kişiye veya gruba verilebilecek kredilere ilişkin esaslar 3182 sayılı Bankalar Kanununun 38nci maddesinde düzenlenmiştir. Bankalar Kanununa İlişkin 11 No’lu Tebliğin 12nci maddesi ile uygulamaya açıklık getirilmeye çalışılmıştır.

Aynı şekilde, Kanun Taslağında da bir kişiye veya gruba verilebilecek kredilerin sınırlandırılmasına ilişkin esaslar belirlenmiştir. Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulunun bu konuda herhangi bir yetkisi bulunmamaktadır. (Kanun Tasarısının 3ncü maddesinin 11inci fıkrasına göre, Kurum Kurul kararıyla Kanunun uygulanmasına ilişkin yönetmelik ve tebliğ çıkarmaya yetkilidir.) Kurum, sadece uygulamaya açıklık getirmek üzere Tebliğ yayımlayabilecektir.

10.Birbiriyle ilişkili kuruluşların kredilendirilmesi(dolaylı kredi ilişkisi) nedeniyle artabilecek zararlardan korunulabilmesi için bankacılık gözetim birimi, bankaların kredilendirdikleri bu kuruluşları devamlı gözetmelerini ve bu riskleri kontrol altına alabilmek için gerekli önlemleri almalarını sağlamak üzere yükümlülükler tanımlamalıdır.

Mevcut uygulamada, dolaylı kredi ilişkisi 3182 sayılı Kanunun 38nci maddesinin 3ncü fıkrasında düzenlenmiştir. Bankalar Kanununa İlişkin 11 No’lu Tebliğin 12nci maddesi ile uygulamaya açıklık getirilmeye çalışılmıştır.

Kanun Taslağının dolaylı kredi ilişkisine ait hükümlerinde 3182 sayılı Kanuna göre bir değişiklik yapılmamıştır.

11.Banka gözetim otoritesi, bankaların uluslararası kredilendirme ve yatırım faaliyetlerinde karşılaşabilecekleri ülke ve transfer risklerini saptayacak, izleyecek ve kontrol edecek yeterli politikaların mevcut olduğundan ve bu riskleri karşılayabilecek rezervlerinin bulunduğundan emin olmalıdır.

Mevcut uygulamada, ülke transfer ve piyasa risklerini saptayacak, izleyecek ve kontrol edecek politikaların geliştirilmesi henüz tamamlanmamıştır. 30 Haziran 1998 tarihli HM’nın “Bankaların Sermaye Yeterliliğinin Ölçülmesine ve Değerlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Tebliğ”inde; “potansiyel riskler” tanımı yapılmıştır. Potansiyel riskler arasında yer alan “kredi riski”ne ilişkin sermaye yeterliliği bu Tebliğ’de düzenlenmiştir.

Aynı Tebliğ’de; potansiyel risklerden bir diğeri olarak tanımlanan piyasa riskinin ve diğer risklerin “sermaye tabanı/risk ağırlıklı varlıklar, gayrinakdi krediler ve yükümlülükler” standart rasyosu hesaplamasına dahil edilmesi hususundaki usul ve esasların Müsteşarlıkça bilahare yapılacağı duyurulmuş, ancak o tarihten bu yana konuyla ilgili herhangi bir düzenleme yapılmamıştır.

Kanun Tasarısının “Hesap ve Kayıt Düzeni” başlıklı 13üncü maddesinin 1nci fıkrası uyarınca, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu, uluslararası ilke ve standartları dikkate alarak bankaların mali bünyeleri ve kaynaklarının kullanımı ile ilgili standart rasyoları, Türkiye Bankalar Birliğinin görüşlerini alarak tespite yetkili kılınmıştır. Bu çerçevede; bankaların uluslararası kredilendirme ve yatırım faaliyetlerinde karşılaşabilecekleri ülke ve transfer risklerinin saptanması, izlenmesi ve kontrolüne yönelik esaslar ile bu riskleri karşılayabilecek rezervlere ilişkin hususlarda düzenleme yapma konusunda Kurul’un yetkili olduğu düşünülmektedir.

12.Bankaların piyasa riskini ölçen, izleyen ve yeterince kontrol eden sistemlere sahip oldukları konusunda bankacılık gözetim birimi tatmin olmalıdır. Piyasa riskine maruz kalındığında, gözetim biriminin belirli bir sermayenin ilavesi ya da üstlenilebilecek piyasa riskine limitler koyma gibi yaptırımlar uygulama konusunda yetkisi bulunmalıdır.

Yukarıdaki madde açıklamalarından da anlaşılacağı üzere, piyasa riski 30 Haziran 1998 tarihli Yönetmelikte tanımlanmış, ancak uygulamaya ilişkin usul ve esaslar henüz tespit edilmemiştir.

Kanun Tasarısının “Hesap ve Kayıt Düzeni” başlıklı 13üncü maddesinin 1nci fıkrası uyarınca, Kurul standart rasyoları tespite yetkili kılınmıştır. Bu çerçevede; piyasa riskine maruz kalındığında, gözetim biriminin uygulamaya ilişkin usul ve esasları tespit ve belirli bir sermayenin ilavesi ya da üstlenilebilecek piyasa riskine limitler koyma gibi yaptırımlar uygulama konusunda yetkili olduğu düşünülmektedir.

13.Banka gözetim otoritesi, bankaların tüm risklerini tespit edecek, ölçecek, yönetecek ve kontrol edecek, gerektiğinde risk için yeterli sermayeyi tutacak nitelikte geniş kapsamlı bir risk yönetimi sistemi (kurul ve üst düzey yönetimin uygun gözetimi de dahil olmak üzere) olduğuna kanaat getirmelidir.

Mevcut uygulamada, bankaların mevcut ve potansiyel riskler nedeniyle oluşacak zararlara karşı korunmasına yönelik bazı hükümler; 30 Haziran 1998 tarihinde yayımlanan, Hazine Müsteşarlığının “Bankaların Sermaye Yeterliliğinin Ölçülmesine ve Değerlendirilmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Tebliğ”i ve HM ile TCMB’nın 29 Ağustos 1998 tarihinde yayımlanan “Yabancı Para Net Genel Pozisyonu/Sermaye Tabanı Standart Rasyolarının Bankalarca Hesaplanmasına ve Uygulanmasına İlişkin Esaslar Tebliği”nde bulunmaktadır. Ancak, her iki düzenlemede de, bankaların geniş kapsamlı bir risk yönetim sistemi bulundurmalarına yönelik herhangi bir hususa rastlanmamıştır.

Bankalar Kanunu Tasarısının 9uncu maddesinin 4üncü fıkrası uyarınca; bankalar işlemleri nedeniyle karşılaştıkları risklerin izlenmesi ve kontrolünü sağlamak amacıyla, faaliyetlerinin yapısı ile uyumlu, esas ve usulleri Kurulca çıkarılacak yönetmelikle belirlenecek etkin bir iç denetim sistemi ile risk kontrol ve yönetim sistemi kurmakla yükümlü kılınmışlardır.

14.Banka gözetim otoritesi, bankaların faaliyetlerinin yapısı ve kapsamı için yeterli iç denetimlerinin mevcut olduğu konusunda tatmin olmalıdır. Söz konusu denetim, yetkilerin ve sorumlulukların paylaştırılması, fonksiyonel ayırımlar, fon ödemeleri, varlık ve yükümlülüklerin idaresi, bu işlemlerin mutabakatı ve varlıkların korunmasına ilişkindir. Hem bu iç kontrollere hem de yasal ve idari düzenlemelere uyulup uyulmadığını kontrol için uygun iç veya bağımsız dış denetimin fonksiyonları belirlenmelidir.

Mevcut uygulamada, iç denetime ilişkin tek hüküm, 3182 sayılı Kanunun 27nci maddesidir. Söz konusu madde gereğince, bankaların bankacılık işlemlerinin bankacılık ilkelerine ve mevzuatına uygunluğunu denetlemek üzere yeteri kadar müfettiş çalıştırmaları zorunludur. Dış denetime ilişkin olarak; 24 Aralık 1987 tarihinde yürürlüğe giren, daha sonra 21 Mart 1997 tarihinde değişikliğe uğrayan “Bankalarda Bağımsız Denetim Yapacak Kuruluşlara İlişkin Esaslar Hakkında Yönetmelik”te bazı hükümler bulunmaktadır. Bu çerçevede, denetim raporlarının içeriği bölümünde, bankaların iç kontrol sistemlerinin güvenilirliliğine dair banka yönetiminin beyanı ve bu konuda oluşan görüş talep edilmektedir.

Kanun Tasarısının 9uncu maddesinin 4üncü fıkrasında; bankaların etkin bir iç denetim sistemi ile risk kontrol ve yönetim sistemi kurmakla yükümlü oldukları, banka işlemlerinin bankacılık ilkelerine ve mevzuatına uygunluğunu denetlemek üzere yeteri kadar müfettiş çalıştırmalarının zorunlu olduğu belirtilmiştir. İç denetim sistemi ile risk kontrol ve yönetim sistemine ilişkin esas ve usuller Kurul tarafından çıkartılacak yönetmelikte düzenlenecektir.

15.Banka gözetim otoritesi, bankaların kasıtlı veya kasıt olmaksızın kötüye kullanımlarını engellemek için, mali sektörde mesleki ve ahlaki yüksek standartların gelişimini teşvike yönelik olarak “müşterini bil” prensibinin titizlikle uygulandığı konusunda bankaların uygun politikalar izledikleri ve faaliyetlerde bulunduklarına kanaat getirmelidir.

3182 sayılı Kanunun Dokuzuncu Bölümünde “Mesleki Disiplin ile Denetime İlişkin Hükümler” ve Türkiye Bankalar Birliği yer almaktadır. Bu çerçevede, 24 Aralık 1985 tarihinde “Türkiye Bankalar Birliğinin Statüsü Hakkında 85/10145 sayılı BKK” yayımlanmıştır. Söz konusu Kararın “Birliğin Amacı” başlıklı 2nci maddesi incelendiğinde, bankacılık örf, adet ve teamüllerini saptamak ve banka işlemlerinde uygulanan usullerde birlik sağlamaya çalışmak fıkrası dışında, doğrudan mali sektörde mesleki ve ahlaki yüksek standartların gelişimini teşvike yönelik herhangi bir hükme rastlanmamıştır.

Kanun Taslağının 19uncu maddesinde “Türkiye Bankalar Birliği(TBB)” düzenlenmiştir. TBB’nin amacı, bankaların birlik ve bankacılık mesleğinin gerektirdiği vakar ve disiplin içinde ekonominin ihtiyaçlarına uygun olarak çalışmalarını sağlamak olarak belirtilmiştir.
 

4. Aralıksız Banka Gözetim Yöntemleri

16.Etkin bir banka gözetimi hem yerinde hem de uzaktan denetimin her ikisini de kapsayacak şekilde olmalıdır.

Mevcut uygulamada, hem yerinde hem de uzaktan denetim Hazine Müsteşarlığı ve TCMB tarafından yapılmaktadır. HM tarafından yapılan yerinde denetim Bankalar Yeminli Murakıpları, uzaktan denetim ise Banka ve Kambiyo Genel Müdürlüğü tarafından yerine getirilmektedir.

TCMB tarafından yapılan bankacılık gözetim sistemi incelendiğinde; söz konusu sistemin uzaktan denetim ve erken uyarı sistemi olduğu ortaya çıkmaktadır. Gözetim sistemi, TCMB, Bankacılık Genel Müdürlüğü bünyesinde yer alan Bankalar Veri Kontrol Müdürlüğü ve Bankalar Gözetim Müdürlüğü tarafından yürütülmektedir. Bankalardan elde edilen verilerin içsel tutarlılıkları kontrol edildikten sonra 75 adet rasyo ile özkaynak yeterliliği, aktiflerin niteliği, karlılık, likidite ve pasif yapısı incelenerek, uyarı raporları hazırlanmaktadır. Bunun yanısıra, performans raporları, bilanço ve kar-zarar tablolarında yer alan kalemlerin oransal-yapısal gelişmeleri, yabancı para pozisyonu, likidite, krediler portföyü, nakit akımları analizi gibi raporlar da TCMB Bankacılık Genel Müdürlüğü tarafından hazırlanmaktadır.

Bankacılık Kanunu ile ilgili diğer mevzuatın uygulanmasını sağlamak, uygulamayı denetlemek ve sonuçlandırmak üzere, Kanun Tasarısının 3ncü maddesi ile “Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu” kurulmuştur. Yerinde denetim fonksiyonunu ifa etmek üzere, Bankalar Yeminli Murakıpları Kurulu Tasarının 5inci maddesi ile düzenlenmiştir. Bankalar Yeminli Murakıpları Kurulu doğrudan başkana bağlı olup, Kurum adına denetim yapacaktır. Halen, HM’nın Banka ve Kambiyo Genel Müdürlüğü ile TCMB’nın Bankacılık Genel Müdürlüğü altında yer alan ilgili birimler, söz konusu Kuruma devredileceği için uzaktan denetimin Kurum bünyesinde devam edeceği anlaşılmaktadır.

17.Banka gözetim otoritesi, bankaların faaliyetlerini tam olarak anlamalı ve banka yönetimleri ile düzenli olarak temaslarda bulunmalıdır.

Mevcut uygulamada, Müsteşarlığın ve Müsteşarlık bünyesinde Bankalar Yeminli Murakıpları Kurulunun ve TCMB Bankacılık Genel Müdürlüğünün banka yönetimleri ile temasları bulunmaktadır. Ancak, banka faaliyetlerini tam olarak anlama konusunda yetki yönünden herhangi bir boşluk olmasa da, kadro yetersizliği de dahil çe?itli sebeplerle etkin bir iletişimin olduğunu söylemek mümkün değildir.

Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunun etkinliğini sağlamaya yönelik önlemler Kanun Tasarısında mevcut olup, ancak, Kurum faaliyete geçtikten sonra bu konuda bir değerlendirme yapmak mümkün olabilecektir.

18.Banka gözetim otoritesi, gözetim raporlarını ve bankalardan gönderilen istatistiklerin toplanması, banka bazında ve konsolide olarak analizi araçlarına sahip olmalıdır.

19.Banka gözetim otoritesi, bağımsız denetçiler kullanarak veya yerinde denetim yaparak gözetim bilgilerinin doğruluğunu bağımsız olarak test edecek araçlara sahip olmalıdır.

Mevcut uygulamada, Hazine Müsteşarlığı ve TCMB bünyesinde bankalar tarafından gönderilen istatistiklerin derlenmesi ve değerlendirilmesi yapılmaktadır. 21 Mart 1997 tarihinde yayımlanan Yönetmelik’te belirtilen esaslara göre hazırlanan bağımsız denetim raporlarının birer örneği Müsteşarlığa ve TCMB’na gönderilmektedir. Ayrıca, her iki kurum da yeminli murakıplar ve TCMB müfettişlerine yerinde denetim yaptırabilmektedir.

Kanun Tasarısı ile ihdas edilen Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumunun, gerek personel gerekse diğer imkanlar açısından yeterli donanıma sahip olacağından bu tür çalışmaları etkinlikle yerine getirmesi beklenmektedir.

20.Banka gruplarının konsolide bazda denetlenmesikonusunda bankacılık gözetim otoritesinin yetkisinin bulunması, etkin bankacılık gözetiminin gereklerinden bir diğeridir.

Mevcut uygulama, 3182 sayılı Kanunun 51nci maddesinin 5nci fıkrası çerçevesinde Hazine Müsteşarlığınca hazırlanarak, 10 Mayıs 1997 tarihinde yayımlanan “Bankaların Konsolide Mali Tablolar Düzenlemesine ve Konsolide Mali Tabloların İlanına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Tebliğ” çerçevesinde yürütülmektedir. Söz konusu düzenleme 1997 yılının ikinci altı aylık döneminden başlayarak uygulamaya konulmuştur.

Kanun Tasarısının “Hesap ve Kayıt Düzeni” başlıklı 13üncü maddesinin 4ncü fıkrasına göre; bankalar Kurulca tespit edilecek kapsam ve esaslar çerçevesinde doğrudan ve dolaylı iştirakleri ile yönetim ve denetimine sahip oldukları ortaklıklarının mali tablolarını konsolide etmek zorundadırlar.
 

5. Bilgi İhtiyacı

21.Banka gözetim otoritesi, her bir bankanın muhasebe uygulamaları ile uyumlu, gözetimciyi bankanın karlılığı ve finansman durumu hakkında doğru ve yeterli kanıya ulaştıracak kayıtların mevcut olduğundan ve bankanın bunları gerçek durumlarını yansıtacak şekilde düzenli olarak yayımladığından emin olmalıdır.

Mevcut uygulamada, Hazine Müsteşarlığı ile Merkez Bankası uzaktan denetimin yanısıra, murakıplar ve müfettişler vasıtasıyla yerinde denetim yaptırarak, doğru ve yeterli bilgiye ulaşma araçlarına sahiptir. Ayrıca, bağımsız denetim şirketleri tarafından hazırlanan raporlarda, bankaların muhasebe uygulamaları ile uyumlu, gözetimciyi bankanın mali koşulları ve karlılığı hakkında yeterli görüşe ulaştıracak kayıtların mevcut olduğu ve bankaca bunları gerçek durumunu yansıtacak şekilde düzenli olarak yayımlanıp yayımlanmadığı belirtilmektedir.

Kanun Tasarısında, bankaların işlemlerini kayıt dışı bırakamayacakları yer aldığı gibi, banka hesaplarının, kar ve zarar cetvelleri ile bilançolarının Kurulca belirlenecek esaslara ve örneklere uygun olarak düzenlenmesi hüküm altına alınmıştır. 3182 sayılı Kanuna benzer şekilde, yayımlanan bilanço ve kar ve zarar cetvellerinin gerçeğe aykırı olduğunun veya kamuya gerçeğe aykırı bilgi verildiğinin tespiti halinde gerekli tedbirlerin alınması konusunda Kurula yetki verilmiştir.
 

Banka Gözetim Otoritesinin Yasal Yetkileri

 

 
 
 
 
 
 
 
 
 

22. Banka gözetim otoritesi, bankalar sermaye yeterliliği yükümlülüğünü yerine getiremez hale düştüğünde, yasal düzenlemelere aykırı davrandıklarında ya da mevduat sahiplerine herhangi bir şekilde tehdit oluşturduklarında düzenleyici (iyileştirici) tedbirler alma yetkisine sahip olmalıdır.

Mevcut uygulamada, yapılan denetimler sonucunda bir bankanın mali bünyesinin ciddi şekilde zayıflamakta olduğunun tespit edilmesi durumunda, bankalar sermaye yeterliliği rasyosu gibi yasal yükümlülüklerini yerine getiremez hale geldiklerinde ve yasal düzenlemelere aykırı davrandıklarında Bankalar Kanununun 64,65,66,67, 68 ve 69ncu maddesi kapsamına alınırlar. Bu maddeler; mali bünyenin güçlendirilmesi, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu’nun çalışma esasları ile bankanın ortak ve yöneticilerinin şahsi sorumluluklarına ilişkin hükümleri düzenlemektedir. Ayrıca, bir bankanın bankacılık işlemleri yapmasında veya mevduat kabul etmesinde sakınca görülmesi halinde, Bakanlar Kurulu 3182 sayılı Kanunun 12nci maddesinde belirtildiği şekilde, TCMB’nın görüşü ve Bakanlığın önerisini dikkate alarak, bankanın iznini iptal edebilir.

Bankacılık sistemindeki sorunların başlangıç aşamasında tespiti, sistemde faaliyet gösteren bankaların mali bünyelerinde meydana gelecek zafiyetlerin belirlenmesi ve buna göre gerekli önlemlerin süratle alınabilmesi için, uluslararası genel kabul görmüş prensipler ve 3182 sayılı Kanunun ilgili maddelerinin uygulanmasında ortaya çıkan sorunlar dikkate alınarak, “Denetlemeler Sonunda Alınacak Tedbirler” başlıklı 14üncü madde, “TMSF ve Sigortanın Esasları” başlıklı 15inci madde, sigortalı mevduatın ödenmesi ve bankanın iflasına ilişkin 16ncı madde ile “Şahsi Sorumluluk” başlıklı 17nci madde Kanun Tasarısında düzenlenmiştir. Mali bünyeleri zayıflamakta olan bankalar hakkında düzenleyici (iyileştirici) tedbirler alma yetkisi, uluslararası standartların gerektirdiği şekilde oluşturulan “Bankacılık Düzeleme ve Denetleme Kurulu”na devredilmiştir. Diğer taraftan, bir bankanın kaynaklarının ortaklar tarafından istismar edilmesi halinde uygulanacak tedbirlere de Kanun Tasarısında yer verilmiş ve bu durumu tespit edilen ortakların ortaklık haklarının sınırlandırılmasına ve gerekli şartların mevcudiyeti halinde hisselerin TMSF’na devrine imkan sağlanmıştır.
 
 

Sınır Ötesi Bankacılık

23.Banka gözetim otoritesi, bankaların yabancı ülkelerdeki şubeleri, ortaklıkları ve iştiraklerince yürütülen işlemlerin temel normlara uygunluğu ve basiretli yönetimi konusunda gereken yaptırımları uygulayarak, global konsolide gözetimin gereklerini yerine getirmelidir.

3182 sayılı Kanunun “Yabancı Ülkelerdeki Şubelerin Hesapları” başlıklı 55nci maddesi uyarınca, bankalar yabancı ülkelerdeki şubelerine ayırdıkları sermayeleri ile bu şubelerin işlem ve hesaplarını gösteren bir cetveli yıllık bilançoları ile birlikte Müsteşarlık, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı ile TCMB’na tevdi etmek zorundadırlar. Ayrıca, bankaların kamuya açıklamak ve ilgili kuruluşlara tevdi etmekle yükümlü oldukları bilanço ve kar ve zarar cetveli gibi mali tablolarında yurtdışı şubelere ait işlemler kapsanmaktadır. Bu çerçevede, Müsteşarlık ve TCMB tarafından yürütülmekte olan gözetim sistemi yurtiçi ve yurtdışı şubelerin konsolide bilgileri üzerinden yapılmaktadır.

Kanun Tasarısının 13üncü maddesinde, “Bankaların hesaplarını ve yıllık bilançoları ile kar ve zarar cetvellerini Türkiye Bankalar Birliğinin görüşü alınarak Kurulca belirlenecek esas ve usullere uygun şekilde tutmak, yayımlamak ve ilgili mercilere göndermekle yükümlüdürler” hükmü yer almaktadır. Bu çerçevede, bankaların yabancı ülkelerdeki şubeleri, ortaklıkları ve iştiraklerince yürütülen işlemlerin temel normlara uygunluğu ve basiretli yönetimi konusunda düzenlemeler yapmak da Kurulun yetkileri arasında olacaktır.
 

24.Konsolide gözetimin temeli, ev sahibi ülke otoriteleri ba?ta olmak üzere, tüm gözetim otoriteleri ile temaslarda bulunmak ve bilgi alış-verişini sağlamaktır.

Mevcut uygulamada, yabancı bankaların gözetim otoriteleri ile bilgi paylaşımı konusu, Bankalar Kanununun 90ıncı maddesinde düzenlenmiştir. Söz konusu maddeye göre, yabancı ülkelerin kanunlarına göre denetime yetkili mercilerin kendi ülkelerinde kurulu bankaların Türkiye’deki şubelerinde veya bu bankaların ortak olduğu Türkiye’de kurulu bankalarda denetim yapma ve bilgi isteme taleplerinin yerine getirilmesi Hazine Müsteşarlığının iznine bağlıdır. Bankalar Kanununun ilgili maddesinde, bu mercilerce istenen bilgilerin Müsteşarlık veya TCMB tarafından karşılıklılık ilkesinin gözetilmesi ve açıklanmaması şartıyla verilebileceği belirtilmektedir.

Kanun Tasarısının 3üncü maddesinin 10uncu fıkrasında yukarıdaki hususa ilişkin düzenlemeler yer almakta olup, yabancı gözetim kuruluşlarının denetim yapma ve bilgi isteme taleplerinin yerine getirilmesi Kurul iznine tabi tutulmuştur. 3182 sayılı Kanun ile karşılaştırıldığında, karşılıklılık ilkesinin aranmayacağı ancak, verilen bilgilerin açıklanmaması kaydının korunduğu ortaya çıkmaktadır.
 

25. Banka gözetim otoritesi, yabancı bankaların ülke içindeki faaliyetleri için de yerel bankalar için getirilen aynı yüksek standartların aranmasını şart koşmalıdır. Konsolide denetim ve gözetimin gerçekleştirilebilmesi için, söz konusu yabancı bankaların kurulu bulundukları ülke otoriteleri ile bilgi paylaşımı yetkisi de bankacılık gözetim otoritesinde bulunmalıdır.

Yukarıda da açıklandığı gibi, yabancı bankaların kurulu olduğu ülkelerin denetim ve gözetim otoriteleri ile bilgi paylaşımı, 3182 sayılı Kanuna göre, karşılıklılık ilkesinin gözetilmesi ve açıklanmaması şartıyla olabilmektedir.

Kanun Tasarısının 3üncü maddesinin 10uncu fıkrası gereğince, Kurul yabancı ülkelerin denetime yetkili mercileri ile yapacağı anlaşmalar çerçevesinde her türlü işbirliği ve bilgi alış verişinde bulunabilecektir.

Son olarak, yabancı bankaların ülke içindeki faaliyetleri için de yerel bankalar için getirilen aynı yüksek standartların aranması hususu incelendiğinde, ne 3182 sayılı Kanunda ne de Bankalar Kanunu Tasarısında yabancı bankalar lehine ya da aleyhine herhangi bir ayırımcı hususa rastlanmamıştır.