ÖZET

Gelişen ya da gelişmekte olan ülke ayrımı olmaksızın, bir ülkede bankacılık sisteminin zayıflığı ulusal ve uluslararası alanda mali istikrarı tehdit edebilmektedir. Bu nedenle, özellikle mali sistemin en önemli kurumları olan bankalar üzerinde etkin bir gözetimin sağlanması gereği, uluslararası çalışmaları ve bu alanda uluslararası kriterler geliştirilmesini teşvik etmektedir.

Basle Bankacılık Gözetim Komitesi; BIS, IMF ve Dünya Bankası da dahil bir çok uluslararası ve/veya bölgesel düzeyde faaliyette bulunan kuruluşla birlikte çalışarak bankacılık gözetim ve denetimini etkinleştirmeye yönelik prensipler geliştirmiştir. Bu prensipler arasında en önemlileri; gözetim ve denetim yetkilerinin bağımsız ve özerk statüde bir Kurulda toplanması, Kanunun uygulanmasına yönelik düzenlemelerin bu Kurulca yapılması, bankaların faaliyet izinleri, banka sahipliği ve yönetiminin Kurulun denetimi altında olması, piyasaya girişte yeterli ve sağlıklı özkaynak aranmasıdır.

Tasarrufların korunması ve bunların etkin ve verimli bir şekilde kullanılması, mali sektörde doğabilecek
olumsuzlukların önlenmesi için, ülkeden ülkeye farklılıklar bulunmakla birlikte, bankalara veya genel olarak
mali sisteme ilişkin mevzuatta bazı düzenlemeler yapılmaktadır. Bu çerçevede, Türkiye, Kore, Japonya,
İngiltere, Avustralya ve Singapur’da mali sektör reformu olarak adlandırılabilecek çalışmalar değerlendirilecektir.

Türk Bankacılık sistemi 3182 sayılı Bankalar Kanunu ile düzenlenmiştir. Ayrıca, 4059 ve 1211 sayılı Kanunlar çerçevesinde Hazine Müsteşarlığı ile TCMB söz konusu kuruluşlar üzerinde düzenleme ve denetleme görevlerinde bulunmaktadır. Ancak, Müsteşarlıktan farklı olarak T.C.Merkez Bankasının gözetim işlevine ilişkin 1211 sayılı
Kanunda doğrudan bir hüküm bulunmamakta, Banka para arzının ve likiditenin düzenlenmesine yönelik yetkilerine dayanarak bankaların gözetim ve denetimini sürdürmektedir.

25.4.1985 tarihli ve 3182 sayılı Bankalar Kanununda, günün koşullarına ve uluslararası uygulamada ortaya çıkan gelişmelere uyum sağlamak amacıyla, muhtelif değişiklikler yapılmıştır. Ancak, 538 sayılı KHK ile Bankalar Kanununda yapılan değişiklikler 3991 sayılı Yetki Kanununun iptali ile birlikte anayasal olarak tartışılır
hale gelmiştir.

Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planında ve 1998 Yılı Programında, “Bankalar Kanununun; sistemi denetleyen kamu otoritesinin siyasi baskıdan bağımsız ve tamamen özerk karar alma mekanizmasına uygun olarak yeniden
yapılanması gereği ve Avrupa Birliği mevzuatı ile diğer uluslararası standartlar dikkate alınarak yeniden
düzenlenmesi öngörülmüştür.

Uluslararası piyasalarla bütünleşmenin sağlanabilmesi için bankalara ilişkin düzenlemelerin uluslararası standartlara intibak ettirilmesi ve bankacılık sistemindeki mevcut hukuki zafiyetin giderilmesi amacıyla Bankalar Kanunu Tasarısı hazırlanmış olup, halen Genel Kurul gündeminde bekletilmektedir.

Bankalar Kanunu Tasarısıyla, denetim ve gözetim yetkisinin daha etkin bir şekilde kullanılmasını teminen, 3182 sayılı Kanunun çeşitli maddelerinde yer alan ve daha önce Hazine Müsteşarlığına ve bağlı olduğu Bakana ait olan yetkilerin, Kanunun uygulanmasına ilişkin temel ilkeleri belirleme işlevine ve siyasi otoriteden bağımsız karar alma yetkisine sahip, idari ve mali açıdan özerk statüde “Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu”na devredildiği görülmektedir.

Hazine Müsteşarlığı, Banka ve Kambiyo Genel Müdürlüğünün bankacılıkla ilgili birimleri, Bankalar Yeminli Murakıpları Kurulu ve T.C.Merkez Bankasının TMSF ile Bankacılık Genel Müdürlüğünün ilgili birimleri Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumuna devredilecek olup, Kurumun karar organı “Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu”dur.

Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu yedi üyeden müteşekkil olup, üyeler Maliye Bakanlığı, DPT, Merkez Bankası, Türkiye Bankalar Birliği ve SPK’nca önerilecek ikişer adaydan birinin ve Hazine Müsteşarlığınca önerilecek dört adaydan ikisinin Bakanlar Kurulunca atanması suretiyle göreve başlamaktadır. Kurul başkan ve üyeleri 6 yıl için göreve gelmekte ve görev süreleri dolmadan herhangi bir şekilde görevlerine son verilememektedir. Bu suretle, Kurulun özerk bir yapıda olmasına çalışılmıştır. Ayrıca, Basle Komitesi’nce Kurulun teknoloji, mali kaynak ve personel açısından yeterli kaynaklarla donatılması gereği üzerinde durulmuş olup, bunu teminen Kanun Tasarısında Kurulun mali özerkliğe sahip olması öngörülmüştür.

Basle Komitesi, bankacılık faaliyetlerinin yapılmasına izin veren Kurumun, faaliyet iznine ilişkin esasları belirleme yetkisinin de olmasını, bankacılık gözetim otoritesinin bir bankadaki önemli büyüklükteki hissedar payları ile kontrol haklarının el değiştirmesine yönelik talepleri inceleme ve reddetme hakkına sahip bulunması gerektiğini, ayrıca, bankaların üstlendikleri riskleri yansıtacak şekilde asgari sermaye yükümlülüklerinin tanımlanması ve aktif kalitesi ve kredi karşılıklarının yeterliliğine ilişkin bankaların uygulamalarını tatmin edici bulması gerektiği üzerinde durmaktadır.

Bunların yanısıra, risklerin kontrolü için, bankacılık gözetim otoritesinin bankaların dolaylı kredileri ile karşılaşabilecekleri piyasa riski ile ülke ve transfer risklerini karşılayabilecek yeterli rezervlerinin olup olmadığını denetleme ve yaptırım uygulama yetkisi bulunmalıdır. Basle Komitesine göre; etkin bir banka denetimi hem yerinde hem de uzaktan denetimin her ikisini de kapsayacak şekilde olmalıdır. Ayrıca, Basle Komitesi, banka gruplarının konsolide bazda denetlenmesi konusunda bankacılık gözetim otoritesinin yetkili olması ve sınır ötesi bankacılık işlemlerinin de dikkate alınması suretiyle global konsolide gözetimin gereğinin yerine getirilmesi üzerinde durmaktadır.

Bankalar Kanunu Tasarısı ile yukarıdaki hususlarda Basle Komitesinin prensiplerine uyum sağlanmış olup, bankaların mevduat sahiplerine herhangi bir şekilde tehdit oluşturduklarında gözetim komitesine iyileştirici tedbirler alma ve idari cezalar uygulama yetkisi verilmesi de Kanun Tasarısında düzenlenmiştir. Bu çerçevede, mali bünyeleri zayıflamakta olan bankalar hakkında iyileştirici tedbirler alma yetkisi, uluslararası standartların gerektirdiği şekilde oluşturulan “Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu”na devredilmiştir. Ayrıca, bir bankanın kaynaklarının ortaklar tarafından istismar edilmesi halinde uygulanacak tedbirlere Kanun Tasarısında yer verilmiş ve bu durumu tespit edilen ortakların ortaklık haklarının sınırlandırılmasına ve gerekli şartların mevcudiyeti halinde hisselerin Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonuna devrine imkan sağlanmıştır.

Aşağıda incelenen ülkelerin tümünde 1997 yılından itibaren mali sistemin etkinliğini artırmaya yönelik düzenlemeler yapılmaktadır. İncelenen ülkelerin reform olarak adlandırılabilecek çalışmalarında ortak nokta; bankacılık ve diğer mali kuruluşların faaliyet alanlarının ve işlemleri üzerindeki denetim ve gözetim yetkisinin Hazine, Merkez Bankası veya Maliye Bakanlığı gibi kuruluşların bünyesinden alınarak, uluslararası kriterlere uygun şekilde bağımsız Kurullara devredilmesidir.

Söz konusu kurullar, sistemdeki sorunların başlangıç aşamasında tespiti, bankaların ve diğer mali kuruluşların mali bünyelerinde meydana gelebilecek zafiyetlerin nedenlerinin belirlenmesi ve buna göre gerekli önlemlerin süratle alınması hususunda yetkilerle donatılmış olup, Türkiye’den farklı olarak sadece bankaları değil faaliyet gösteren tüm mali kuruluşları kapsamlarına almışlardır. Türkiye’de ise sermaye piyasasında faaliyet gösteren kuruluşlara ilişkin düzenleme ve denetim yetkisi, halen TBMM Genel Kurulu gündeminde bulunan “Sermaye Piyasası Kanun Tasarısı” ile bağımsız bir kurula verilmiş olup, diğer mali kuruluşların Hazine ve TCMB tarafından düzenlenip denetlenmesine devam edilecektir.

İncelenen ülkelerde, denetim ve gözetim işlevi bağımsız kurullara verilirken, Türkiye’den farklı olarak kanunun uygulanmasına ilişkin ilkeleri belirleme görevi, eskiden olduğu gibi Merkez Bankası, ekonomiden sorumlu bakanlık veya Hazinenin bünyesinde bırakılmaktadır. Diğer ülkelerde dikkat çeken bir diğer husus; denetim ve gözetim işlevini üstlenen üst kurulda, seçilerek atanan üyelerin yanı sıra Merkez Bankası başkan veya yardımcısı, Hazine, ekonomi bakanlığı ve/veya Maliye Bakanlığı müsteşarının doğal üye olarak görev yapmasıdır.

1) Kore mali piyasalarında 1997 yılında başlayan kriz nedeniyle, denetim mekanizmasına etkinlik kazandırmak amacıyla, diğer denetim otoritelerini bünyesinde toplayan Mali Denetim Komisyonu(FSC) bir üst komisyon olarak yeniden yapılandırılmıştır. FSC’ye eskiden ayrı ayrı bağlı olan birimler; Bankalar Denetim Ofisi, Menkul Kıymetler Denetim Kurulu, Sigortacılık Denetim Kurulu ve Bankacılık Dışı Denetim Otoritesiydi. FSC’nin yeni şemasında, Bankalar Denetim Ofisi Merkez Bankasından ayrılarak, diğer mali kurumlarla birlikte ve toplulaştırılmış olarak Mali Piyasalar Denetim Kurulu olarak yeniden yapılandırılmıştır. Menkul Kıymetler ve Vadeli İşlemler Komisyonu ise bu reform çerçevesinde FSC’nin altında yer almaya devam etmektedir.

FSC; denetim ve gözetim kurallarını yürürlüğe koyan, değiştiren ve sermaye piyasasında faaliyet gösteren kuruluşlarda dahil olmak üzere tüm mali kuruluşlara faaliyet izni veren bir üst Komisyondur. Sermaye piyasasıyla ilgili olarak “Menkul Kıymetler ve Vadeli İşlemler Komisyonu” 5 kişilik bir alt komisyon faaliyet göstermekte, diğer mali kuruluşları denetleyen “Mali Piyasalar Denetim Kurulu” ise Komisyonun yürütme organı olarak çalışmaktadır.

FSC, 9 üyeden müteşekkil olup, Komisyon başkanı BKK ile belirlenip, başbakan tarafından atanmaktadır. Başkan yardımcısı ile daimi üye, Komisyon başkanı ve Ekonomi ve Ticaret Bakanlığının önerdiği adaylar arasından Bakanlar Kurulunca seçilerek Başbakan tarafından atanmaktadır. Diğer 6 Komisyon üyesinin 3’ü Ekonomi ve Ticaret Bakanlığı, Adalet Bakanlığı ile Sanayi ve Ticaret Odası başkanının önerdiği adaylar arasından seçilmektedir. Kalan 3 üye Ekonomi ve Ticaret Bakanlığı Müsteşarı, Kore Merkez Bankası Başkanı ve Kore Bankacılık ve Sigorta Kooperatifleri Başkanıdır. FSC’nin başkanı, başkan yardımcısı, daimi üyesi ile Komisyona seçilerek atanan diğer 3 üye 3 yıllığına atanmakta olup, sadece 2 kez bu göreve getirilebilmektedir.

2) Japon bankacılık sisteminde, bilançolarda görülebilen rakamlarla 350 milyar dolar civarında geri dönmeyen kredi bulunmaktadır. Kayıt dışı tahsili şüpheli alacakların çok daha yüksek olduğu tahmin edilen Japon bankacılık sisteminin rehabilitasyonuna yönelik bir dizi tedbir alınmıştır. 1998 yılının ilk yarısında, mali sistemde güvenin tekrar tesisi için mevduatlar Mart 2001 tarihine kadar tam korumaya alınmış, şüpheli kredilerin açıklanması, mali tablolarda şeffaflık, gözetim ve denetim sisteminin güçlendirilmesi ve mali sistemin yeniden yapılandırılması amacıyla, Japon Hükümeti bankacılık sistemi için 215 milyar dolarlık bir kaynak paketi ilan etmiştir.

Japon mali sisteminin yeniden yapılandırılması çalışmaları çerçevesinde başbakana bağlı ve özerk yapıda “Mali Piyasalar Gözetim ve Denetim Kurulu” kurulması öngörülmüştür. Bankacılık sistemi ile diğer mali kuruluşların denetim ve gözetimi daha önce Maliye Bakanlığı tarafından sürdürülmekteydi.

Mali piyasaların yapılandırılması ve düzenlenmesi çalışmaları ise, Maliye Bakanlığı bünyesinde faaliyet gösteren “Finansal Planlama Bürosu” tarafından yürütülmeye devam olunacaktır.

3) Avustralya Mali Sistemini Düzenleme Otoritesi(APRA) 1 Temmuz 1998’de bağımsız bir otorite olarak kurulmuştur. Mali sistemin yüzde 85’ini oluşturan bankacılık kesimi, sigorta şirketleri, emekli sandığı fonları ve diğer mali kuruluşların gözetim ve denetimi APRA’nın görev ve sorumluluk alanına girmektedir. Mali kuruluşlara faaliyet izni verilmesi ve iptali APRA’nın yetkisindedir. APRA; Avustralya Menkul Kıymetler ve Yatırım Komisyonu(ASIC) ve Avustralya Merkez Bankası(RBA) ile sıkı bir işbirliği içinde olmak zorundadır.

APRA’nın idari yapısına gelince; başkan ve yardımcısı ile diğer 4 üye Hazine tarafından beş yıllığına atanmaktadır. Merkez Bankası başkanı, yardımcısı ya da uzmanları arasından 2 üye belirlenirken, Avustralya Menkul Kıymetler ve Yatırım Komisyonunca 1 üye tespit edilerek, 9 kişiden müteşekkil APRA İdare Heyeti oluşturulmaktadır.

APRA tarafından gözetim altına alınan bir kuruluşun başkanı veya çalışanı APRA’nın idare heyeti üyesi olamamaktadır.

4) İngiltere, Temmuz 1997 tarihinde “Mali Hizmetler Otoritesi(FSA)”ni oluşturmuştur. Mali piyasaları düzenleme ve denetleme ile sorumlu olan FSA’ya İngiltere Merkez Bankası tarafından sürdürülen bankacılık sektörünün denetimi görevi Nisan 1998 tarihinde devredilmiştir.  Tüm  mali sistemin düzenlenmesine ili?kin reform tasarısının Parlamentodan geçmesiyle, diğer mali kuruluşların 2000 yılında FSA’ya devredilmesi planlanmaktadır.

FSA Yönetim Kuruluna, Nisan 1998 tarihine kadar Hazine ve Merkez Bankası guvernörlerinin ortak kararlarıyla atama yapılmıştır. Bundan sonraki atamalar Hazine tarafından yapılacaktır. FSA, 3’ü idari üye olmak üzere en az 11, en çok 15 üyeden müteşekkildir. İdari üyelerden biri Merkez Bankası guvernörü, diğer ikisi ise Yatırımların Yönetimi ve İdaresi Organizasyonu ile Vadeli İşlemler ve Sermaye Piyasası Kurulu başkanlarıdır.

Reform Tasarısında FSA, Hazine ve Merkez Bankası temsilcilerinden oluşan Daimi Komitenin ayda bir toplanarak mali istikrarın sağlanmasına yönelik sorunları ve gelişmeleri tartışması düzenlenmiştir.

5) Singapur’da Merkez Bankası olarak, Singapur Para Kurulu(MAS) görev yapmaktadır. 1997 mali krizinden sonra MAS, yeniden yapılanma sürecine girmiş ve mali kesim üzerinde sıkı bir denetim ve gözetim rejimi uygulamaya başlamıştır. MAS’a bağlı dört yeni birim kurulmuştur.

Daha önce Bankacılık ve Mali Kuruluşlar Grubu olarak faaliyet gösteren grup, Mali Piyasalar Denetim Grubu olarak yeniden yapılanmıştır. Bu gruba bağlı olarak; bankacılık, sigortacılık, sermaye piyasası ve vadeli işlemler piyasası birimleri faaliyet göstermektedir.

Hükmi Şahıs Teşvik Grubu bilgi teknolojisi ve personel rejimi politikalarından sorumludur.

Mali Piyasalar Teşvik Grubu

Planlama ve Koordinasyon Grubu

Reform çalışmaları kapsamında; MAS’ın Uluslararası Piyasalar Bölümü “Piyasalar ve Yatırımlar Bölümü” olarak yeniden yapılandırılmış, “Ekonomi Bölümü” ise doğrudan Kurul başkanına bağlanmıştır. Kurul başkan yardımcısı, aynı zamanda uluslararası iktisadi faaliyetlerden sorumludur.